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东北与东部的“对口合作”如何情投意合?

2019/8/14 4:57:06

东北与东部的“对口合作”如何情投意合?

3月7日,国务院办公厅印发了《东北地区与东部地区部分省市对口合作工作方案》(本文中简称为“东东对口合作”)。方案的发布,引发公众的积极热议,讨论的一个焦点就是“对口合作”。该方案不仅是国家振兴东北和协调区域发展的重要举措,而且是 “对口合作”方式首次亮相于中央政府的正式文件之中,标志着一项新的地方政府间关系管理工具的开启。作为一项新的管理工具,能否很好地发挥其效力、产生实效,关键在于对口合作的双方是否彼此真正“需要”。

 

 

“对口合作”亮相国家文件有何意义

 

 

就我国而言,解决地区发展不平衡仅仅通过转移支付调节是不够的,还必须要将各地区的先进经验和发展滞后地区的环境相结合进行制度创新,制定出行之有效的发展举措。所有的制度创新都需要执政者和管理者有新观念、新思维和新志向。发展相对滞后地区引入新的管理力量,产生鲶鱼效应,无疑是推动区域发展的最直接、最快捷的做法。对口合作的实质,就是引入先进经验、崭新思维和突破习惯锁定的一种新办法。

 

 

对口合作是区域治理的新办法,但并非新词。早在2008年汶川地震灾后重建结束时,国务院领导就曾提出援建中结对的省市要从对口支援走向对口合作。一些地方政府通过对口合作产生了相当好的效应,结对双方的地方特色产品已经惠及两地群众。但是,在国家层面一直并未出台对口合作相关的指导性文件,对口合作仍大多停留在地方政府间自选动作的范畴。此次“对口合作”正式亮相于国家文件之中,不仅自身取得了新的重要地位,而且稳定了实践中的制度创新。

 

 

对口合作不同于对口支援、对口帮扶和对口扶贫。总体上,就后三种而言,地方政府间的互动大多是一方无偿帮助另外一方,属于“政治性馈赠”;而前一种则是一方与另外一方互换互利,属于“政治性交流”。长期以来,地方政府将地方政府间互动事务区分为两类:一类是对口事务,包括对口支援、对口帮扶和对口扶贫,这类事务是由中央政府指定安排的,作为政治任务来完成;另一类是合作交流事务,多是地方政府间的自主动作,中央政府一般不参与其中,最多也就引导方向或表态支持即可。对口合作显然不同于以往的两项事务,对口合作既是中央的政治安排又是地方的互利共赢。因此,从中央政府的角色与功能来看,对口合作是介于对口支援(或对口帮扶、对口扶贫)与合作交流之间的一种中间形态。

 

 

此前,地方政府的对口合作实践经验,基本上是对口支援、对口帮扶或对口扶贫结束后自发生成的,因此,对口合作双方先后经历了从帮助关系到合作关系的发展过程,双方合作起来也往往轻车熟路、情深意浓。而此次东北三省和东部三省之间并未有对口帮助或合作的经验和经历,这就需要中央政府的有关部门大力指导和支持,还需要大力培育对口合作省份的“相互需要”。

 

 

要亮出优势,更要亮出劣势

 

 

区域间对口合作的基础除需要中央的支持之外,更为必要的是优势互补。就现况来看,东北地区有资源优势,东部地区有资本优势,两个地理空间上不相邻的区域具有优势互补性,为两个区域的地方政府合作奠定了互补的基础。对于地理上相邻的地区而言,如果具有优势互补,资本就容易跨越行政区划的界限,实现资本撬动资源、资源吸附资本的合作。然而,对于地理上不相邻的区域而言,光有资源资本的互补仍然是不够的;还必须要有保护资本资源分享合作利益的稳定政治力量。毫无疑问,保护资本资源安全性最直接的政治力量就是地方政府。因此,可以说,地方政府有对口合作的“需要”,决定了对口合作的效果。

 

 

就对口合作的地方政府而言,要达成合作并稳固合作,形成长期的定向合作关系,需要亮出自己的优势,更需要亮出自己劣势。只有将各自的劣势摆在桌面上,才能进行“软合作”和制度创新,为投资创造安全的法治环境;也才能真正让资本流动起来、资源流转开来。就当下情况而言,东北地区最大的劣势可能在于制度创新相对滞后,营商交易成本较高;而东部地区的最大劣势或许是地理空间有限、商务成本较高。这方面的合作需要制度创新。

 

 

从国际层面来看,地理空间上不相邻的地方政府开展合作,是实践中操作的难题,也是理论上长期未被关注的问题。无论区域经济学还是区域公共管理研究,关注的皆是地理空间相邻的区域竞争与合作问题。多数国家或地区遇到地理空间不相邻的区域事务时,常常采用签订效力较低的合作协议(如府级条约),或建立统一的协调管理机构(如美国田纳西河管理局)等方式进行协调。然而,这两种方式所产生的效果皆不尽如人意,这是因为,地理空间上不相邻的地方政府之间通常没有直接动力和机制面对面的合作。因此,只有具有较强中央权威的政府,才能将地理空间上不相邻的地方政府紧密合作起来。而这恰恰是我国的一个制度优势和政治优势。

 

 

对口合作成效最终取决于社会互动

 

 

除了政府更好发挥作用,地理空间上不相邻区域的对口合作能否取得预期中的效果,最终取决于两地企业家、民众能否互动起来。长期以来,地理空间相隔过远的两个地区,无论是援助还是合作都面临着“水土不服”、“文化痉挛”等问题。

 

 

就国际经验而言,援助和合作中之所以会出现“费力不讨好”的情景,其根本原因,在于两地的民众没有互动起来,相对弱势一方的本土企业家没有培养起来。如果相对弱势的一方更加习惯于接受援助而不愿意合作,一旦养成这种心理,合作动力就会减弱。在国际援助过程中,一些经济不发达国家甚至产生过“援助陷阱”等。因此,一些长期从事国际援助的实践工作者和理论工作者总结出地理空间不相邻地区有效互动的一条经验:援助不如合作,合作不如竞争。国际援助与合作中的情况未必适用我国的对口合作,但其经验或教训值得关注和思考。

 

 

从东部地区的一些典型经验来看,东部地区中地域偏僻的地区能快速发展起来,并非因为地理位置好,也非政府投资多,而是与当地企业家和民众主动与先发展地区进行高强度的互动、参与竞争有关。一些无区域优势的地区流行着两句话:“要想自己好,先让别人领头跑;要想自己高,先得弯下腰”,“要想富,睡地铺;要想强,出门闯”。其大意是说,滞后发展的地区,要谦虚诚恳地向先行者学习。不光如此,当地民众也需先出门闯荡,到先发地区去学习经验、技术,增加人脉关系,培育社会资本;然后再回到生于斯、长于斯的故土开创新事业,改变一方观念,带动一方发展。这些既是一个地区经济社会发展的重要规律、企业家精神成长的模式,也是地区内民风改变的开始。

 

 

此次“东东对口合作”的文件中虽未特别突出社会互动,但是对于发挥市场力量却有所提及,这也许给对口合作省市在行动细则上留下可完善的空间。事实上此前在有关会议上,中央政府已经明示:在政府引导带动下,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,促进资本、人才、技术等要素合理流动,且鼓励中西部老工业城市和资源型城市主动学习东部地区先进经验做法。此举赋予了东北三省政府、企业家和民众更多根据自己“需要”寻找合作伙伴的机会和空间,同时对东部三省市发展而言也是一大利好。

 

 

(作者为复旦大学教授)

 

 

(本文仅代表作者个人观点。栏目主编:王珍,编辑:李小佳,邮箱:shhgcsxh@163.com )题图来源:视觉中国    图片编辑:朱瓅